La consulta previa

Cuando en agosto de 2011 se aprobó la Ley de Consulta Previa (LCP), promulgada posteriormente en Bagua en setiembre de ese mismo año (lugar de un alto contenido simbólico por los sucesos de junio de 2009), el Estado peruano a través del recién estrenado gobierno de Ollanta Humala parecía finalmente reconocer la necesidad del diálogo para prevenir futuros conflictos sociales. Sin embargo, aquello que se presentaba como una oportunidad parece en menos de dos años haber pasado a ser, desde la perspectiva del gobierno, una traba en contra del crecimiento y la inversión económica.

Recientemente el ejecutivo ha rechazado la consulta realizada hace tres meses para el proyecto Pucamarca en Tacna. El palabras del Premier Juan Jiménez y del Ministro de Energía y Minas Jorge Merino, la consulta solo es aplicable en comunidades indígenas. Además insistieron en que la consulta solo se realiza antes que la empresa inicie sus actividades. De los 41 060 votos que se emitieron en la consulta del 5 de mayo, el 96,5 % dijo no estar de acuerdo con el proyecto ubicado en la cabecera de una cuenca. La principal preocupación es que el proyecto contaminara el cauce del río Uchusuma, que es la principal fuente de agua para la provincia de Tacna. Además, la inquietud por el uso de cianuro para recuperar el oro que podría contaminar el medio ambiente y afectar la salud de la población.

Sin embargo, hay varias interrogantes que parecen desprenderse de esta información. Para empezar ¿Qué es la consulta previa? La consulta previa nace con el Convenio 169 de la OIT, aprobado en 1989 y ratificado por el Perú en 1994. Es el derecho a los Pueblos indígenas (PPII) u originarios a ser consultados de forma PREVIA, sobre las medidas legislativas o administrativas que puedan afectar directamente sus derechos colectivos sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde hacer la consulta respecto de los planes, programas  y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos.

Cuando la ley se promulgó, varios sectores que veían comprometidos sus intereses  insistían en el carácter no vinculante de esta consulta. Sin embargo, la finalidad de la consulta es que mediante el dialogo intercultural se pueda lograr un acuerdo o consentimiento entre los pueblos indígenas y el Estado. Además garantizar la presencia de los PPII en los procesos de toma de decisiones que los puedan afectar directamente. Es decir, mas que un proceso de consulta que puede ser tipificado como un procedimiento mas, la consulta previa busca generar las condiciones para que los diferentes actores involucrados puedan sentar las bases de una relación cordial y donde sus diferentes intereses no se opongan. Eso parece haberlo olvidado el ejecutivo que lo encasilla como un formalismo necesario pero que en la práctica no parece obligar al Estado a nada.

Un segundo punto interesante tiene que ver con la frase: “la consulta solo es aplicable a comunidades indígenas” Y esto nos lleva a una serie de preguntas que desde las ciencias sociales no tienen una sola respuesta. ¿Quién es indígena? ¿Qué es una comunidad indígena? ¿Hay comunidades indígenas en la zona o como refería el Presidente Humala en una entrevista reciente ya no hay comunidades indígenas porque estas se convirtieron en comunidades campesinas desde la reforma Agraria de Velasco? Para el Convenio 169 hay dos criterios para definir quien es o no una comunidad indígena, que recibe el nombre de Pueblos indígenas en el documento. Uno es el criterio objetivo: descendencia directa, estilos de vida, instituciones sociales, patrones culturales diferentes a otras comunidades nacionales. Pero existe también un criterio subjetivo, que incluso tendría un peso mayor que el objetivo: la autodefinición, es decir, la conciencia del grupo de poseer una identidad indígena. ¿Se puede ser una comunidad indígena y campesina al mismo tiempo? Estas no serían categorías excluyentes.

La decisión final según el reglamento de LCP: “…debe estar motivada tomando en cuenta las conclusiones de la consulta previa”. El mismo reglamento afirma: “Si no se alcanzara el acuerdo o consentimiento sobre dichas medidas, las entidades promotoras se encuentran facultadas para dictarlas, debiendo adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas y los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo(Art. 5, inciso e). Esta parte del reglamento parece ser ambigua, ya que si bien insta a garantizar medidas necesarias para proteger derechos colectivos de los PPII, la última palabra la tiene siempre y finalmente el Estado.

Si bien no hay una base de datos que indique que comunidades pueden ser consultadas y en que medida esta será una base de datos final, el gobierno parece, casi dos años después, reducir el espacio de una puerta que abrió como alternativa a los conflictos sociales de origen socioambiental. Es difícil predecir si puede y, sobretodo, si debe hacerlo.